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Accueil du site > Infos pratiques > Droits et obligations | 14 septembre 2011

Circulaires : quelle portée ?

Les circulaires sont des actes à portée générale adressés par les chefs de service à leurs agents pour leur indiquer la manière d’interpréter et d’appliquer les dispositions des lois et règlements. Elles sont désignées par les termes de circulaire, note de service, instruction… Unifiant l’interprétation que fait l’administration du droit, elles sont un instrument de sécurité juridique et d’égalité devant la loi. Mais l’autorité administrative (ministre, recteur...) prend parfois par circulaire des dispositions qu’elle n’a pas en réalité le pouvoir de prendre. Lorsqu’il est saisi pour annulation, le juge examine d’abord la recevabilité du recours*, puis exerce son contrôle sur le contenu.

La recevabilité du recours

Depuis 2002 (CE, Duvignères, 18 décembre 2002), le Conseil d ‘Etat estime en effet que « les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief ». Elles peuvent donc faire l’objet d’un recours en annulation. Quand la circulaire indique de façon univoque et non dubitative comment elle doit être appliquée, on peut considérer que ce sont des caractères impératifs. Par ex : CE, 29 juin 1990 GISTI. Le recours n’est toutefois pas recevable quand ni les administrés ni les agents n’ont d’intérêt à agir et qu’elle ne porte pas atteinte à leurs droits : prescription d’une position à ceux qui ont un pouvoir de proposition et non de décision (CE 10 juin 1995 – Association Un Sysiphe) ; simple mesure d’organisation d’un service sans répercussion juridique sur les tiers (CE Jamart, 7 février 1936). Les circulaires sans caractère impératif ne peuvent faire l’objet d’un recours. Il en est ainsi des circulaires se bornant à exposer une politique ou assigner des objectifs, les commentaires de textes ou de la jurisprudence.

L’examen du contenu

Les circulaires ne peuvent ni élargir ni réduire l’effet des lois et règlements. Le juge examine la compétence de l’auteur de l’acte. Les ministres (et bien sûr leurs subordonnés : recteurs, préfets…) ne possèdent normalement pas le pouvoir réglementaire. Une circulaire réglementaire serait donc par nature illégale, pour incompétence de l’auteur et non respect de la hiérarchie des normes juridiques. Une forme de pouvoir réglementaire leur est toutefois reconnue dans le cadre de leurs attributions et dans leur département (CE Jamart, 7 février 1936). Le juge relève les dispositions réglementaires contenues dans une circulaire mais ne les censure donc pas systématiquement : ainsi, en examinant une circulaire du 12 mai 1998 relative à l’application de la loi du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, le CE a relevé (décision du 30 juin 2000) que le ministre avait institué des dispositions qui, ajoutant des conditions et procédures pour l’attribution de titres de séjours, étaient de portée générale et réglementaire. Le CE a annulé celles de ces dispositions réglementaires pour lesquelles le ministre n’avait pas compétence, notamment celles par lesquelles il avait institué « une procédure de contrôle a priori confiée à une autre administration que la sienne  ». Autre exemple : dans un arrêt du 26 janvier 2000, le CE a annulé certaines dispositions de la circulaire du ministre de l’intérieur du 25 juin 1998 relative à l’asile territorial : précisant les conditions d’obtention de l’asile et les procédures à suivre pour les demandeurs, elle restreignait le champ d’application prévu par l’article 13 de la loi du 25 juillet 1952 et donc contrevenait à la hiérarchie des normes juridiques.

Evolutions

Le juge soumet les circulaires à un contrôle de plus en plus large. Quelques exemples : en 2004 la circulaire Fillon sur la laïcité est soumise au contrôle du CE ; le 29 octobre 2004 (CE, Union française pour la cohésion nationale) il accepte de contrôler la circulaire et en profite pour vérifier que la loi et la circulaire sont bien conformes à la Convention européenne des droits de l’homme.

Récemment, la circulaire du 5 août 2010 ciblant expressément les Roms a provoqué un tollé et un recours devant le Conseil d‘Etat, qui a conduit le ministre à remplacer la circulaire. Par ailleurs, le décret n°2008‐1281 du 8 décembre 2008 modifié prévoit qu’« à compter du 1er mai 2009 les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site Internet relevant du Premier ministre ». Ce site dédié est à l’adresse suivante : www.circulaires.gouv.fr.